财政部监察专员办事处对PPP项目融资模式的影响

本文作者系北京市君合律师事务所律师

2016年12月20日，财政部下发了《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预[2016]175号）（“财预175号文”）。继《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）（“国发43号文”）、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函[2016]88号）之后，财预175号文规定了财政部驻各地财政检查专员办事处（“专员办”）的权力和职责，是财政部对地方政府债务监管的又一重大举措。

一、对地方政府和融资平台公司融资行为的监督

财预175号文延续了国发43号文以来财政部对地方政府和融资平台公司融资行为的限制性要求，并对实践中大量存在的不规范融资行为作出了严格限制：

主体	违规融资行为
地方政府及其所属部门	提供担保
地方政府及其所属部门	在PPP基金或创业投资引导基金中承诺回购其他出资人的投资本金、承担其他出资人投资本金的损失、或向其他出资人承诺最低收益
地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体	以国有资产提供抵押或质押
公益目的事业单位、社会团体	以社会公益设施提供抵押
地方政府及其所属部门	以政府债务对应的资产重复融资
地方政府及其所属部门	将公益性资产、储备土地作为资产注入平台公司，承诺储备土地出让收入作为平台公司偿债资产来源
未脱离地方融资职能的平台公司	以财政性资金、国有资产提供抵（质）押或作为偿债来源
地方政府及其所属部门	以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定平台公司为政府举债或变相为政府举债
地方政府及其所属部门、公益事业单位、人民团体	以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为平台公司融资提供担保

二、对PPP项目融资模式的影响

财预175号文是财政部控制地方政府债务政策的延续，也是自《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）发布以来，对财政部多个文件中提到的“保底承诺、回购安排、明股实债”等伪PPP项目的特征进行明确阐述的一份文件。

以现状而言，金融机构的资金受限于期限固定、利率固定的要求，因此无论是以基金、信托、资管、投资计划等任何方式参与PPP项目，普遍采取“明股实债”、“小股大债”的方式。为了规避在项目公司层面出现“保底承诺、回购安排、明股实债”等“踩线”安排所可能带来的合规风险，以及由而可能导致的对政府方财政支付稳定性的不利影响，实践中的大量PPP项目均在项目公司股东、利益相关方等方面架设夹层结构，同时要求地方政府提供各类增信措施，包括财预175号文提到的安慰函、承诺函等，以及土地收益捆绑或指定国企提供担保或差额补足承诺，而地方政府为了加快基础设施、公共服务领域的投资，也愿意提供类似增信措施吸引融资方的介入，以较小的资金撬动更大的杠杆，却忽视了隐形地方债务增长在未来可能带来的政府支付风险。

从财预175号文的规定来看，目前融资机构针对PPP项目要求地方政府提供的大部分增信手段已别列入专员办的监督范围。因此，今后就算是地方政府和投资人一个愿打一个愿挨，也不能排除相关安排被财政部视为违规融资而被叫停的风险。

三、几点应对建议

有鉴于此，金融机构在参与PPP项目时，相关融资结构应在现有政策法规的框架之下做到尽量规范，摆脱一味依靠政府或融资平台资信的老路，力争实现理性投资、安全回收、合理回报。在这方面，我们有如下几点想法供各方参考。

1、回归项目本身

以往金融机构受限于专业能力、风控体制的约束，对PPP项目的投资更看重地方政府、合作方（例如施工企业、运营企业）的资质和偿付能力，其投资的前提条件也更多依赖于政府方、合作方提供的担保措施。在未来参与PPP项目时，金融机构可更关注PPP项目自身的质量和盈利能力，尽可能的采取项目设施抵押、项目收益权质押等手段保证其可直接参与PPP项目的收入分配，并在风险比较集中的建设期内，尽量要求施工方承担更多责任，实现合理有效的风险转移。

由于PPP项目投资较大、财务测算复杂，加上金融机构往往没有足够的专业团队对项目公司的建设、运营加以管理，可能导致其对PPP项目的控制不足，在此情况下，可考虑依托合作方的专业优势，与合作方建立利益共同体，共同对项目公司及项目本身进行有效控制。

2、结构化融资安排

根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）的规定，经行业主管部门和财政部门同意，PPP项目可以进行结构化融资，但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出，但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外。对此，PPP项目合同、项目公司股东协议及章程中应预留相应空间。

3、增信手段的甄别和选择

财预175号文列出的违规融资行为，可归纳为禁止地方政府提供担保/承诺回购/承诺最低收益、禁止以国有/公益性资产提供抵押、禁止土地收益捆绑等。在此等红线之外，金融机构可考虑其他合法的增信途径，例如合作方提供担保、以收益较高的项目补偿收益较低/亏损的项目；同时，在结构安排上，可考虑在对项目风险予以识别的基础上选择适当的时机（准备期、建设期、运营期等）、方式（股权、债权、ABS等）进入，以最大程度降低投资风险。

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第五十一篇——PPP立法及配套制度体系刍议（下）

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